“民以住为先”：民法典“居住权”对国土空间规划的可能影响

导读

2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布。其中，“物权编”中涉及规划实施与管理中诸多领域，将对我国城镇化产生重要影响。中国城市规划学会特邀专家、学者，从规划视角解读《民法典》。

本文字数：3155字

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作者 | 夏方舟

中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授

居住，是人类最为基本的权利之一，与每一个人都息息相关。我国首部民法典物权编中的一大亮点，是新增了“居住权”这一新型用益物权。那么“居住权”的设立，是否会对国土空间规划产生影响？笔者从居住权的综合理解出发，尝试粗浅地谈谈其对于国土空间规划的可能影响。

一

《中华人民共和国民法典》中的“居住权”

2020年6月28日下午，十三届全国人大三次会议表决通过我国首部民法典，在我国现有法律体系中新增了“居住权”这一新型的用益物权。对于居住权，我们可以从其主客体、设立要件、权利内容和灭失方式等方式进行理解：

（1）在我国民法典中，居住权被设计为一种以保障居民生活居住需求为目的的用益物权。居住权并非保障公民个人住宅不受侵犯的权利，而是用于保障权利人居住于他人所有房屋的权利，其权利客体为他人所有的房屋等建筑，因此，从权利属性上来看，这是一种他物权。

（2）居住权的主体不仅仅限制于权利人，也包括与其同住的家庭成员、负有赡养、养育等照顾义务的人，或者其他允许共用的人。也就是说，登记设定的登记权利人是某某的情况下，其家人也拥有居住的权利，房屋所有人或第三人无权干预其居住权利。但这种权利的扩展是限定的，权利人无权将自己或合法享有居住权利的群体中的某一特定成员的相应权利转让给他人。

（3）从权利的设定、内容和灭失方式来看，居住权具有明显的专属性。除去有特殊约定之外，居住权一般以无偿方式设立，以登记或遗嘱为设立要件，也就是说，当权利人申请向登记机构登记并完成登记时，居住权才真正设立并具备对抗善意第三人的权能。完成登记之后，权利人可以在规定的范围内依法享有居住权利，需要注意的是，居住权仅限于“占有、使用”的用途，不具有处分、受益等其他权利，也就是说，权利人不能在建筑内从事经营活动。居住权一旦设立，不得转让或继承。这与其人役权的权利性质有关，不得与权利人分离，当权利人死亡后，居住权方可取消。也就是说，除权利期满之外，权利变更的唯一途径是权利灭失或因其他原因注销登记后，重新设立新的居住权。

（4）居住权与租赁关系确定的“居住权利”有一定相似性，都是权利人通过合同对他人住宅的一定使用权利。但相比之下，居住权更具规范性和保障性：居住权更加规范和完善，要求必须以登记为成立要件，而以房屋为对象的租赁关系的备案与否并不影响合同的生效；同时，居住权不具有租赁时效性的制约，可以由双方协定后决定；此外，居住权更加具有保障性，能够更好地保障家庭等形式的共同居住情景中弱势群体的居住权利，同时也能保障租赁关系中承租方的居住权利，抵御租赁期间房东恶意提高租金、强行违约收回房屋等风险。

二

新增设立“居住权”的目标分析

（1）保护弱势群体的居住权利。

在以往的居住关系中，相对弱势群体合法居住权利的实现很大程度上依赖于登记权利人的个人道德，不利于社会和谐。因此，民法典通过设立居住权，形成了对家庭非户主成员以及社会偏弱势人群的合法居住权利的保护机制。通过设立居住权，户主不得擅自驱逐其他家庭或者共同居住成员，有利于保护老年待赡养人群、离婚未取得住房所有权的妇女人群、未成年人群等家庭弱势人群的居住权利。同时，居住权的设立也保障了商品住房承租人群、廉租房和公租房居住人群等社会弱势人群的长期稳定居住权利，帮助其更好的抵御未知风险。

（2）提高居住空间利用效率。

居住权的设立也旨在提高既有空间利用效率，让有限的居住空间最大限度地发挥作用。由于本次民法典并未对设立居住权的主体身份作出要求，因此只要是闲置的住宅，都可以通过设立居住权的方式实现资源的重新配置。在不改变所有权的情况下，居住权的分离在实际上推动了市场中住房供给的增加，有助于长期租赁市场的稳定并提升人们的长期租赁需求，从而促进闲置住宅再分配和再利用，有效地提高了居住空间的利用效率。

三

“居住权”对国土空间规划的可能影响

首先，针对居住权对于弱势群体的居住保护，国土空间规划中也应尤为强调弱势群体的居住安全保障。以往，城镇公租房、廉租房等保障性住房所有权归政府所有，住户以租赁的方式入住，居住权益保障存在一定弊端。居住权设立后，此类住房势必迎来全面的居住权确权工作，从而使得此类住房为中低收入人群提供更为稳定的生活空间。此外，流动人口住房困难问题始终存在，例如此次疫情期间，部分滞留迁入地的外地人员住宿困难、生活陷入困境，也引发了人们对于城市临时性流动弱势人群基础居住保障的反思，同样也可能在居住权设立的背景下得到一定程度的解决。这要求国土空间规划要合理确定保障性住宅用地供应规模、布局和节奏，重点支撑城镇住房保障体系的建设，多渠道保障不同群体的住房需求，尤为关注众多流动性劳动者无固定居住地点的问题，设置临时保障性居住空间加速解决流动人口住房困难问题。同时，随着居住权的稳定，保障性居住空间的相对长期性要求国土空间规划不断完善保障性住房的基础设施建设，不断提升公共服务供给水平，积极推进城镇弱势人群的住房条件提升和人居环境改善。

其次，居住权的设立强调了“居住”这一人类最为基本权利的重要性，值得引发在国土空间规划编制和实施中对于“安居、宜居、乐居”设计的反思。在国土空间规划中，应尤为关注居住空间选址优化和居住空间配套强化，围绕“安居”为核心打造更安全、更便捷的社区。其中，针对居家时间可能大幅提升、社交无接触要求逐步加强的现实情况，应积极保障居民日常活动范围内的生活便捷度、舒适度与隐私度，着力打造“15-30分钟品质居住圈”，提升圈内土地利用混合度、人类活动私密度和公共服务保障度，让人们在15-30分钟内可以满足一切生活基本诉求的同时避免人与人过密接触。其次，国土空间规划中应进一步优化“宜居”和“乐居”设计，平衡集约和舒适的理念，“以人为本”地提升个人居住空间的舒适度。特别是在疫情之下，个人居住空间可能面临着居家办公、教育养老等一系列功能诉求，因而国土空间规划中需进一步满足城乡居民更为舒适、疏散和开阔的居住空间改变诉求，力争在集约节约建设的同时，实现更高质量、更有效率、更为公平、更加合理以及更可持续发展的居住空间治理目标。

再次，居住权的设立意味着国土空间权属复杂度的提高，增加了利益相关者，对国土空间规划的公众参与提出了更高的要求。居住权的设立意味着住房的权属复杂程度进一步提高，在不考虑抵押等情况下，一所住宅对应的权属可能分属于三个甚至多个主体，这意味着国土空间的资源配置活动将涉及到更多的利益相关者。因此，在国土空间规划的编制、实施和反馈评估中面临着更为复杂和多元的利益相关者群体，需要进一步扩大公众参与的广度和深度，迫切需要健全居住权相关估价和利益协调机制，从而充分保障各个利益相关者的合法利益。

此外，居住权的设立提升了国土空间规划编制的数据要求。以往规划主要关注土地利用等信息，对权属信息的关注程度相对不足。居住权的设立，使得“登记”这一理念更为深入人心，完善和利用好国土空间权籍信息的重要性愈发凸显。在国土空间规划编制和实施过程中，未来将以更为切实的空间权籍数据为基础，协调各方矛盾、统筹各方利益。同时，这也增加了规划编制的数据分析工作量，要求规划编制中进一步提高基础数据的分析和处理能力。

最后，居住权对于农村的影响可能同样巨大，为国土空间规划的城乡统筹提出了更高的要求。首先，居住权的设立对农村住房问题提供了新的思考，例如农村普通住房是否可以设定居住权？居住权的归属是否可以扩大到集体经济组织外部成员甚至城市居民？如可以设定和扩展，那么宅基地“三权分置”改革是否将具备更高的灵活性？其使用权是否可以直接对应“居住权”？是否会引发新一轮“小产权房”的讨论？是否会诱发城市资本涌入农村？是否会带来耕地占用、农民失房等一系列风险？……诸多此类众多问题值得我们重新思考，这也为国土空间规划的城乡统筹带来了众多的变数和更高的要求。

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